Toekomst van de landbouw: PAS-melders en piekbelasters

Het had Johan Remkes nog zo makkelijk geleken. „Pak de vijf- tot zeshonderd grootste piekbelasters aan“, had hij gezegd, „en creëer daarmee ruimte voor de PAS-melders.“ Het ministerie van LNV had daar vast wel een lijstje van. Maar zo een lijstje bestond niet, liet het ministerie weten. Sterker nog, het RIVM meldde, in een hoorzitting in oktober, dat ze zo een lijst helemaal niet konden leveren. Zij werken met data die jaren oud is, en waarvan bovendien niet zeker is of die op bedrijfsniveau kloppen. „De data voor vee-aantallen in de stal“, had RIVM-directeur voor volksgezondheid en veiligheid, Charles Wijnker, als voorbeeld gegeven, „wordt door boeren zelf opgegeven, en daar kunnen fouten insluipen.“ Het ministerie zou dus niet zomaar getallen uit Aerius moeten nemen en daar een stempel op zetten, had hij daar verteld. Zeker als het gaat over maatregelen als uitkoop zou de overheid met de boer in gesprek moeten gaan, al was het maar om te kijken of de overheidsgegevens kloppen.

Ondertussen is minister Van der Wal ook niet meer zo van de simpele oplossingen. Een eerdere simpele oplossing van haar, het beruchte stikstofkaartje, was helemaal fout gevallen en heeft geleid tot een zomer van boerenprotesten, en tot het rapport-Remkes, dat stelde dat we dat kaartje maar beter weg kunnen gooien.

Geen lijst, maar criteria

En dus pakt minister Van der Wal het anders aan in haar stikstofbrief. Het gaat niet meer om een lijstje met de grootste piekbelasters. „We hebben het hier over ondernemers, gezinnen, ondernemingen waar met hart en ziel wordt gewerkt“, schrijft ze nu. „De aanpak zal veel impact hebben, juist op deze ondernemers en hun gezinnen. Zorgvuldigheid in de aanpak is daarom essentieel. Het kabinet acht daarom het uitgaan van een snel op te stellen lijst met piekbelasters onwenselijk. Het past niet in een zorgvuldig proces met oog voor de mensen achter de ondernemingen.“

En dus gaat de minister nu criteria vastleggen (‘uiterlijk op januari 2023’), die gaan bepalen of iemand piekbelaster is of niet. En die criteria zouden dus twee- tot drieduizend bedrijven betreffen - waarbij ze zich haast om te zeggen dat het hierbij niet enkel om landbouwbedrijven gaat. Maar toch, dat zijn drie tot vijf keer zoveel bedrijven als het aantal dat Remkes had genoemd. Daar zijn verschillende redenen voor.

Ten eerste is er dus geen lijst, maar gaat het ministerie werken met criteria. Daarmee kun je minder precies sturen, en om dat te ondervangen wil het ministerie het aantal bedrijven vergroten.

Ten tweede stuurt het ministerie nog steeds in de eerste plaats op vrijwilligheid (hoewel ze de stok van dwang duidelijk achter de hand houdt). Door het net te vergroten hoopt Van der Wal om genoeg boeren te vinden die hun uitstoot vrijwillig willen verlagen, zodat de benodigde daling van de depositie per natuurgebied bereikt wordt en (kostbare en langlopende) dwangmaatregelen niet nodig zullen zijn.

Ten derde heeft de minister opeens meer stikstofruimte nodig. Begin deze maand besliste de Raad van State dat de zogeheten bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden. Met die vrijstelling hoefden bouwers van woningen of infrastructurele werken geen rekening te houden met de stikstofuitstoot van hun projecten, omdat die maar tijdelijk was. Dat was onterecht, oordeelde de rechter. Door die uitspraak ging het land nog meer op slot, en er is stikstofruimte nodig om dat weer open te breken.

PAS-melders

Maar ruimte zal als eerste naar de PAS-melders gaan. Dat zegt de minister met zoveel woorden in haar brief, waar ze het heeft over ‘PAS-melders, vaak boerenbedrijven, die door falend overheidsbeleid al jaren in onzekerheid zitten. Waarvoor stikstofruimte nog maar mondjesmaat is vrijgekomen, en waardoor legalisatie traag loopt.’ In haar brief gaat ze specifiek in op de PAS-melders in Overijssel. „Ik doe er samen met de provincie alles aan om deze PAS-melders te helpen“, schrijft ze. Het legalisatieprogramma wordt daar met prioriteit uitgevoerd, en dat heeft nu al stikstofruimte voor de PAS-melders opgeleverd. Daarnaast is een zak geld opengetrokken; provincies krijgen 250 miljoen euro voor maatwerk om PAS-melders versneld te legaliseren. Dat is dus niet enkel voor Overijssel; andere provincies kunnen daar ook gebruik van maken, om zo hopelijk situaties als in Overijssel te voorkomen.

„Voor de korte termijn doe ik in ieder geval alles wat nodig is om te bezien of nog van handhaving kan worden afgezien“, schrijft Van der Wal.

Maar als dat niet mogelijk is, zal dat tot schade leiden. En dan zal het kabinet ‘zich maximaal inzetten om de schade te vergoeden die PAS-melders ondervinden vanwege onontkoombare handhaving’ (voor de juristen: de minister schrijft niet om de schade te vergoeden, maar om zich maximaal daarvoor in te zetten. Zo dekt ze zich in, als het niet mocht lukken).

Piekbelasters

Dat is allemaal heel mooi. Maar ondertussen is nog steeds niet duidelijk waar de benodigde ruimte vandaan moet komen - en dus of u, beste lezer, een piekbelaster bent. Waar de minister het heeft over de onzekerheid waar PAS-melders in zitten, laat ze met deze brief boeren vlakbij natuurgebieden ook nog een paar maanden in spanning zitten.

Want de criteria die bepalen of een bedrijf een piekbelaster is, worden in januari vastgesteld (‘uiterlijk in januari’, schrijft de minister, maar reken er maar niet op dat die criteria dit jaar al komen). Dat betekent dat boeren nog twee maanden in spanning blijven of zij daar ook onder vallen, of niet.

De boeren die dan piekbelaster blijken te zijn, moeten binnen een jaar besluiten hoe ze hun stikstofuitstoot gaan reduceren; naast stoppen zijn bedrijfsverplaatsing en verduurzaming door te extensiveren of te innoveren ook nadrukkelijk in beeld. De regering trekt extra geld uit om specifiek deze categorie boeren te helpen met die plannen. Er komt onder andere een ‘financieel ruimhartige beëindigingsregeling’, de Lbv+, waar enkel piekbelasters aan kunnen deelnemen.

Die regeling, meldt het ministerie, zal de Europese kaders ten aanzien van staatssteun maximaal benutten. Vorige week liet het ministerie nog uitlekken dat het hier om 120 procent van de waarde van een bedrijf zou gaan, maar in de Kamerbrief herhaalt het dat percentage niet. Ook is nog niet duidelijk hoe die waarde wordt bepaald, hoe het zit met belastingen, en andere details. Dat moet nog allemaal worden bepaald.

Per gebied

In de herfst van volgend jaar zal dan worden gekeken of dit alles genoeg stikstofruimte oplevert. Dat zal zo mogelijk per gebied gaan; bij sommige natuurgebieden is de vraag naar stikstofruimte (voor PAS-melders, voor bouwprojecten, etc.) hoger dan bij andere gebieden. Als die ruimte er niet is, zegt de minister, dan zal ze vanaf 2024 toch dwang gaan gebruiken om de benodigde ruimte alsnog te creëren.

De vraag is dan of dat gaat lukken. Ten eerste moet Van der Wal voor de rechter kunnen aantonen dat het intrekken van vergunningen of het onteigenen van één specifiek bedrijf de depositie op een natuurgebied vermindert, en kunnen uitleggen waarom voor dat bedrijf is gekozen, en niet voor een ander dat ook depositie op dat gebied veroorzaakt. Daarnaast verplicht de habitatrichtlijn de overheid om stikstofruimte die ze op deze manier vrijspeelt eerst uit te geven aan natuurherstel. Pas als de natuur voldoende hersteld is, mag die ruimte ook voor PAS-melders of andere activiteiten worden ingezet.

Samenvattend blijft het nog zeker een jaar spannend. Voor PAS-melders, die zich afvragen of ze gelegaliseerd kunnen worden of dat de provincie komt handhaven. Voor boeren rondom natuurgebieden, die zich nog twee maanden mogen afvragen of ze piekbelaster zijn, en daarna of de maatregelen die ze nemen, voldoende zullen zijn om dwang te voorkomen.

Bij vragen in de afgelopen maanden over de stikstofaanpak heeft minister Van der Wal vaak verwezen naar de brief van 25 november. Daarin zou ze duidelijkheid geven. Maar hoewel ze in die brief in grote lijnen een aanpak schetst, is de duidelijkheid er nog niet. Daarvoor moeten nog te veel zaken worden uitgewerkt.